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人民大学特木钦LB:完善长江经济带省际生态补偿机制

2020-06-03 16:50:32

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  原标题mgG:完善长江经济带省际生态补偿机制

  来源13Q:经济参考报

  特木钦xZB(作者单位4Z7:中国人民大学9rzOx)

  长江流域是我国重要的经济带之一cv,是人口和经济高度集聚的区域IGC9,流经九个省和两个直辖市9nUeX,流域面积覆盖我国面积的近20%yLU,水流量约占全国的35%O,是我国重要的生态保护和建设区shYeg。随着长江流域社会经济的快速发展7n2,开发和保护矛盾日益突出jqU,产生了植被破坏严重VxIv、水土流失加剧等一系列威胁流域生态安全的问题pRJ。2016年6月MpT,国务院发布dz《长江经济带发展规划纲要S》明确提出KoA:“长江经济带发展战略定位为坚持生态优先6TF、绿色发展LYZ,共抓大保护VXwu,不搞大开发5kW”C。实施生态优先大保护战略oxjxIk,从流域水生态系统整体性出发,统筹流域上下游各方的经济及生态关系Ran,建立一种有效均衡的利益机制是关键QZVEY。生态补偿机制是通过财政转移支付等手段解决流域上下游发展权不平等8s、生态经济利益不平衡rBIHU、生态资产配置不合理等问题的机制之一4C。在借鉴全国跨省生态补偿机制实践经验的基础上76v,加快推进建立长江经济带省际生态补偿机制是落实长江经济带生态优先战略的重要途径Jr7e。

  长江经济带省际生态补偿的现状

  目前gO,长江经济带部分省市已开展跨省生态补偿探索pM,然而由于各地生态环境情况不同mFU、发展阶段水平不同ajM,对省际生态补偿的理解a、认识和诉求也存在较大差异skFX0。长江经济带省际生态补偿机制建设存在以下问题QE:

  第一BTmj,生态补偿机制建设思路dRlu、路径有争议byjgW。从当前我国省际生态补偿的实践来看GSs,面临的最大问题是地区之间缺乏有效的协调机制ZkDz。由于长江经济带上下游各地区实际情况zbWmj、特征的复杂性Hbvl,如何在维护和保障省际生态环境安全的前提下m,以水环境质量改善和保障生态基流为核心V1Hs,统筹协调各相关方的经济利益以及生态利益7fIs,构建公平合理、长效运行的省际生态补偿机制是实践中的难点zM。流域上下游各省市对于机制如何建ars、标准如何定3QIVt3、资金怎么来JF、补偿模式怎么推等问题都存在争议Io。

  第二ju0,突破省际生态补偿机制仍存在诸多挑战dj。当前长江经济带的生态补偿机制建设主要是在各省范围内展开。跨省界流域横向补偿hptu,上下游省份之间经济差异大,生态环境需求目标不同LAz,对补偿标准设计的认识不同fVlIfm。

  第三yZPeC,生态补偿标准体系仍不完善L。补偿机制建设在补偿范围Njpj、补偿对象1l1QQD、补偿标准等方面还存在一些技术障碍YG。补偿标准的确定是补偿效益机制中的一大难点,在建立补偿资金体系之前cSki,要明确生态补偿建设和环境保护举措与提供的生态效应之间的因果关系f0hr。当前长江经济带部分地区实施的生态补偿标准总体偏低v。

  第四pz,补偿机制模式和资源机制较为单一ta。目前长江经济带各省实施的生态补偿主要还是由政府主导,补偿方式主要依靠财政转移支付abPp、生态功能建设专项资金及相关的税费政策T14EH,而企事业单位投入yYRe、优惠贷款MbU、社会捐赠等其他渠道明显缺失5,除资金补助外uK9Jbd,产业扶持n、技术援助M8、人才支持iT3W、就业培训等补偿方式缺乏应有的重视oNHhN。

  第五,生态补偿机制实施保障不健全1R。长江经济带省际水环境资源产权制度尚未构建cpnLn,产权关系不够明晰ulN,生态环境权益交易流转体系不建立02k,难以充分发挥市场力量MOg,调动流域上下游相关方的积极性OJpVW。长江经济带建立生态补偿机制实施的法律支撑还不足3Q,现有的也分散在有关法规政策文件的一些生态补偿的规定中MIz0,并没有对各利益相关者的权利mjF、义务GIl、责任界定及补偿内容4W、方式和标准等要素予以明确规定5T。完善长江经济带省际生态补偿机制还亟待有效的监管体系l,监管能力不匹配L1e,生态补偿机制实施的基础不牢L1nf。

  完善长江经济带省际生态补偿机制的思路

  一是积极争取国家试点3fIh,构建跨省域生态补偿的沟通与合作机制ys71w。在现行运行机制下Pfu,地方政府之间的跨区域合作必然会遭遇行政区划壁垒与市场跨界配置资源的矛盾Md2。在涉及省际生态补偿中R9U,仅仅依靠上游和下游的同级地方政府进行谈判和磋商qF0,很难达成一致意见Rewh。基于此jyJ6,中央政府的介入和干预就显得非常重要mhVA。

  建议长江流域应抓住长江经济带建设上升为国家战略的有利机遇bkN,争取将长江流域跨省生态补偿纳入国家试点范围r5。可先期由中央有关部委会同沿线11省市地方政府共同组成s“长江经济带生态补偿委员会B”NyM8AH。以委员会为载体Aa,建立省际常态化沟通与合作平台Y,定期组织部省际协调与联席会议8,就长江经济带跨省域生态补偿问题展开磋商与谈判qbk。

  二是探索多元化融资渠道pdMGl,构建跨省域生态补偿长效投入机制Wo。当前我国主要存在两个生态补偿资金来源渠道X5,分别是财政转移支付与专项基金LW,前者为主要资金来源rfZuP。在财政转移支付中u,占比较大的是纵向转移支付tKJ,尤其是中央对地方的转移支付R。相比之下,同级行政区域之间的横向转移支付偶见于同一省域范围内的生态补偿实践XeG。而省域之间12Uu、跨省流域上下游之间的横向转移支付更是凤毛麟角x0fTVs。

  建立多元化mDT、多渠道的生态补偿资金长效投入机制是长江经济带跨省域生态补偿机制得以正常运转的前提JGy。从国内实际出发loZ,有必要构建szb“以横向财政转移支付为主U6k,纵向转移支付为辅xjUJk,其他资金为补充9dGfA”的生态补偿资金体系q7TM。与纵向转移支付相比1,横向转移支付通过明确双方的权利义务关系Ate,有利于最大程度地调动生态补偿直接利益相关方(长江沿线各地方政府y7WhhD)的积极性8,实现权tOkJI、责yaR、利的统一ijTL。对于中央财政的纵向转移支付eT6N9,则主要用于重大项目的专项补助m8。此外v,还应积极争取民间资金h1FY、政策性金融机构的支持。

  三是实行以2WTV“造血型rwoRD”补偿为主的多样化补偿方式5E,构建合作共赢OcI、互惠互利的产业发展机制QYpwF8。当前以纵向转移支付为主的补偿方式存在着补偿标准偏低iX、方式单一O、范围偏窄等问题VkA。从实现长江经济带可持续发展的角度出发AqSe,有必要推动补偿方式从q4339“输血型”补偿为主向bb“造血型1V2l”补偿为主转变t,可行的方法包括项目合作ZebrCG、投资引导1c、技术援助x6Hu、提供就业等JgXAf。为此DA6,应出台强有力的投资引导政策和技术扶持政策DwR,鼓励经济和科技发展水平相对较高的长江下游省市将节能环保技术和生态型产业向上游地区转移扩散cQvVx。

  四是完善生态补偿标准体系,构建科学合理的生态补偿技术支持体系nSx。建立省际生态补偿机制q9r,必须综合考虑上游生态系统建设和保护成本以及下游因生态环境破坏所造成经济损失WCAN,科学确定生态补偿标准5,并使之制度化jdb、规范化TNL3i、常态化Cy8T。

  此外FDrdb,建立科学可行的水质监测制度也非常关键uU1。为此zVILXy,一是建立长江流域水质在线监测制度U4jFK,加强对在线监测设备的监管和校正Jy;二是引入第三方权威监测机构0k4Z,保证跨界断面水质监测数据的客观公正kt;三是流域内各地政府要做到守水有责WPZT、防微杜渐Boz,对于监测点水质发生量变的rdnB,应尽快启动应急预警机制R5OU;四是建立信息公开制度8KJ,定期公布长江流域各监测点监测数据kk8,实现监测数据透明公开ds0S。

  五是加强中央对流域政府的监管nCX35,构建生态补偿的激励约束机制K2nZ。当前,在我国环境保护法律体系中EB,还没有生态补偿相关的法律法规HB1l,应当从完善法律法规b9、强化监管和改进政绩考核方式等方面构建有助于推动跨省域生态补偿快速发展的激励约束机制wmzQ。

  要尽快制定省际生态补偿的相关法律法规SW,通过明确生态补偿的种类79QxK、标准、范围和管理体制Brw,实现长江经济带跨省域生态补偿的制度化和规范化;要加强中央政府对跨省域生态补偿工作的监督管理UgL,对生态补偿资金的使用效果进行全程严格监督2。

  长江经济带省际生态补偿机制建设的实施建议

  推进长江经济带省际生态补偿机制建设还需要加快在立法基础、流域管理协调机制8yd、生态环境监测能力支撑等方面的配套保障工作YOPz。

  第一NBlE,强化长江经济带省际生态补偿机制建设的立法保障pSz9a。应尽快研究制定长江经济带生态环境保护法8kA,明确界定中央KNW、各地方vyX、各部门的生态环境保护事权划分70mHG,建立长江经济带统一监督管理新体制机制gYe。明确实施生态保护补偿的重要性n,并对补偿基准Ui、补偿方式VHs、补偿标准KkN、联防共治机制等进行具体明确C7soM。

  第二l,分步完善长江经济带省际生态补偿机制建设Cp。坚持先易后难Q,试点先行IftS、重点突破。首先积极推动各省建立省内上下游生态补偿机制L3jhPR,然后逐步扩大到跨省上下游生态补偿机制4Cj6o,最终建立以干流跨界断面水质为主8bN、向中上游地区倾斜的补偿资金分配标准a,形成长江经济带省际生态补偿制度sSTv。同时ca,以跨省际生态补偿机制为核心pNsd,充分发挥不同领域生态补偿机制的协同效应BRHCb。

  第三IcIg8,在长江经济带联防共治框架下推进省际生态补偿机制建设xZIg。由生态环境部牵头ZKB,有关部门BJC、地方参加hv,成立长江经济带省际生态保护联席会议制度,按照流域水资源统一管理要求2mI,协商推进省际保护与治理WBr18,联合查处跨界违法行为zd35,建立重大工程项目环评共商ikl5d、环境污染应急联防机制mPFXzc。通过加强引导udhN、技术指导0Pm、强化规范epK、统筹协调长江经济带省市推进省际生态补偿机制建设Dl。

  第四apZQ7,建立统一共享的生态环境监测网络FIsA。国家有关部门和地方共同制定生态环境监测方案PF,统一布局规划建设生态环境监测网络2pkf,基本实现环境质量43y9、生态状况全覆盖TcG。建立长江经济带水质监测预警系统U4r9,逐步实现流域水质变化趋势分析预测和风险预警7tfeY。强化长江经济带生态环境状况定期监测与评估vh,尤其是自然保护区Sbq、重点生态功能区M7、生态保护红线区等生态保护重要区域FHRnK。

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责任编辑X7nTY:杨亚龙


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